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    如何理解2023年財政赤字和專項債安排?

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    如何理解2023年財政赤字和專項債安排?

    2023年財政收入形勢好于2022年,但支出剛性不減,緊平衡態勢仍將持續。

    圖片來源:視覺中國

    文丨羅志恒(粵開證券首席經濟學家、研究院院長

    根據2023年《政府工作報告》的安排,2023年的赤字率擬提至3%,高于去年0.2個百分點;赤字規模為3.88萬億,高于去年5100億元;專項債擬按3.8萬億安排,高于去年1500億元。赤字規模和專項債合計7.68萬億,高于去年6600億元,體現了加力提效的政策基調和推動經濟運行整體好轉的決心。

    一、2023年財政政策基調為“加力提效”與“防范化解地方債務風險”,兼顧穩增長與防風險

    2023年財政政策的總基調是兩個方面,即“加力提效”與“防范化解地方債務風險”,意味著財政政策是有克制的寬松,兼顧穩增長和防風險,考驗財政統籌能力。財政政策在2023年仍將在擴大內需、穩定就業、穩定物價、推動科技創新、改善民生、推動區域協調發展,促進經濟高質量發展中發揮極為重要的作用。

    “加力提效”將力度置于效果前,赤字規模和專項債均高于去年,財政較為積極,有利于推動經濟運行整體好轉。不同于2022年的“提升效能,更加注重精準、更可持續”和2021年“提質增效,更可持續”,更接近2020年“更加積極有為”的基調,與2019年的“加力提效”一致。

    “加力”并“保持必要的支出強度”是今年經濟形勢的需要,是順應經濟形勢和經濟工作目標的順勢而為。當前我國經濟總體在持續恢復,PMI連續回升、新增社融同比多增,但是總需求不足仍是當前經濟的核心矛盾,三重壓力未根本解決。2023年中國經濟面臨仍面臨嚴峻的內外部形勢:外需環境已發生重大變化,即全球經濟下行引發我國出口下行;房地產風險仍未完全釋放;居民資產負債表仍需修復;民營經濟信心有必要進一步提振。因此,有必要通過擴張的財政政策拉動投資、促進消費,擴大總需求、兜底社保民生、促進科技創新。

    二、赤字率和專項債上調,減稅降費從追求規模轉向注重精準有效

    積極財政政策主要體現在赤字規模、專項債額度上升以及實施的精準性和有效性;減稅降費從數量規模型轉向效率效果型,更加注重精準性,有利于穩定宏觀稅負。

    其一,從赤字率3%看,較上年提高0.2個百分點,赤字規模增加5100億元,既保證了政策的連續性、必要的支出強度,同時并未過高提高赤字率,為未來財政可持續性和財政空間奠定基礎。這種安排有利于更好支持落實完善減稅降費,助企紓困,提高微觀主體活力;有利于保證必要的支出強度,進而擴大總需求,對沖外需下行;通過財政支出結構優化,有利于更好服務于鄉村振興、科技創新、區域均衡等重大戰略;通過加大轉移支付,進一步確?;鶎印叭!辈怀鰡栴}。

    其二,從專項債看,較上年增加1500億元,規模上升,短期內有利于擴大基建投資,帶動社會投資,穩定總需求;中長期看有利于優化供給結構,提高經濟社會運行效率。同時,今年專項債的使用范圍將進一步擴大,進一步擴大用作項目資本金范圍,有利于一大批重大工程從節奏上盡快落地,靠前發力。專項債與政策性金融工具的協調配合預計在今年仍將發揮積極作用。

    需要注意的是,2022年當年新增專項債規模3.65萬億,但由于經濟形勢需要,另外使用了5029億元結存限額空間,所以實際發行新增專項債券超過4萬億元(40384億),再融資專項債1萬億(10932億)。截至2022年底,全國地方政府債務限額為376474.3億元,其中一般債務限額158289.22億元,專項債務限額218185.08億元;全國地方政府債務余額350618億元,控制在全國人大批準的限額之內。其中,一般債務143896億元,專項債務206722億元。因此,我國地方債務限額與余額的空間還有2.59萬億,其中一般債1.44萬億;專項債1.15萬億。所以如果經濟形勢需要,2023年專項債的理論空間有4.95萬億。但是我們認為,由于專項債要以項目收益為償還依據,目前專項債項目的現金流較差、邊際收益遞減,申報環節存在包裝等現象,已成為事實上的一般債,有必要通過一般債來拉動投資。專項債不計入赤字,導致容易誤判風險。


    其三,從減稅降費看,今年的提法是“完善稅費優惠政策”“對現行減稅降費、退稅緩稅等措施,該延續的延續,該優化的優化”,意味著與過往比發生重大變化,從追求減稅降稅的規模轉向效率效果和精準性針對性,有利于穩定宏觀稅負。“按照穩定宏觀稅負的原則,統籌助企紓困、財政可持續和優化稅制結構的需要,進一步完善減稅降費退稅緩稅等政策?!蔽覈掷m推出減稅降費退稅緩稅有效地緩解了經營主體的現金流,提高了企業的抗風險能力,但是導致宏觀稅負持續下行,一般公共預算收入/GDP下降至16.8%,較2015年的高點下降了5.3個百分點。大國必須保證一定的宏觀調控能力以應對經濟社會風險財政化等各方面挑戰,這就需要穩定宏觀稅負。從具體實施看,突出對中小微企業、個體工商戶以及特困行業的支持,能夠實現政策“提效”。

    三、進一步加大對地方的轉移支付,確?;鶎印叭!辈话l生風險,緩解區縣財政壓力和收支矛盾

    《政府工作報告》在面臨的風險挑戰中提出了“一些基層財政收支矛盾較大”,在2023年政府工作建議中,提出要做好基層“三保工作,這主要是因為近年來受疫情沖擊和預期低迷等影響,我國財政收支矛盾加劇,疊加債務集中到期,部分區縣的庫款保障系數明顯下行,區縣財政流動性風險和重整風險上升。而基層“三保直接面向企業和居民,關系到經營主體的滿意度和獲得感。因此,財政部門持續加大對地方轉移支付,并要求省對市縣加大轉移支付力度。2023年中央對地方轉移支付預計10.06萬億元,增長3.6%,剔除一次性安排的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付后增長7.9%。

    四、明確要求“防范化解地方債務風險”,增加的赤字全部是中央赤字和國債

    《政府工作報告》提出:“地方債務防范化解地方政府債務風險,優化債務期限結構,降低利息負擔,遏制增量、化解存量?!?/p>

    地方政府債務推動了經濟發展,但也引發了財政與金融風險交織等問題。地方債務的根本原因是近乎無限責任政府及考核激勵機制。防范地方政府債務主要是防范地方政府隱性債務,包括部分城投平臺有息債務、PPP等形成的名股實債、政府應付賬款等。近年來隨著減稅降費進行和疫情反復沖擊以及房地產持續下行,地方債務到期和付息壓力疊加,導致地方財政收支形勢矛盾,三保問題突出,影響了化解地方政府隱性債務的進度。國債發行成本低、到期周期長,有必要通過提高國債規模和占比,再轉移支付給地方,逐步解決地方政府的壓力。

    從2023年的赤字安排看,新增赤字5100億元,全部是中央赤字,通過國債發行彌補,這實際上就是中央更多地加杠桿、轉移支付給地方以緩解地方壓力和防范債務風險的體現。全國財政赤字38800億元,比上年增加5100億元,其中,中央財政赤字31600億元,增加5100億元;地方財政赤字7200億元,與上年持平。

    五、進一步優化財政支出結構,服務國家重大戰略,強化績效管理,支出端“提效”

    2023年持續優化財政支出結構,圍繞推動高質量發展,加大對經濟社會發展薄弱環節和關鍵領域的投入,積極支持科技攻關、鄉村振興、區域重大戰略、教育、基本民生、綠色發展等重點領域,實現促消費、擴投資,穩就業穩民生,促進科技創新等。中央本級支出優先保障中央儲備支出、中央國債發行付息支出等剛性和重點支出,中央部門支出在連續多年嚴格控制基礎上按總體持平安排。同時,提高財政資金使用效益。

    六、2023年財政收入形勢好于2022年,但支出剛性不減,緊平衡態勢仍將持續

    2023年的收入形勢總體好于2022年,主要是基于:一是經濟總體呈恢復態勢奠定了財政收入形勢向好的基礎。在一系列政策的推動下,市場信心和預期逐步好轉。宏觀上正常的生產生活秩序與微觀主體對美好生活的向往將推動經濟恢復。當然這也依賴于政策實施效果。二是2022年大規模留抵退稅導致基數偏低,2022年一般公共預算收入同比0.6%。三是2022年緩稅緩費的部分在今年入庫。

    但是支出壓力依然較大,優化支出結構的任務較重。其一,穩增長、推動經濟運行整體好轉今年的重要目標,是穩就業和穩民生的重要保障,這需要財政推動促消費、擴投資。既包括直接拉動基建帶動投資,還包括加強重點城市流通保供體系建設、建設綜合物流樞紐暢通流通體系、挖掘縣鄉消費潛力等。其二,鄉村振興、區域均衡發展、綠色低碳發展等需要財政投入保障。其三,推動經濟結構轉型升級、促進科技創新,實現高質量發展,仍需財政加大支持力度。

    總之,財政之難在于多目標平衡,在于政府職能近乎無限。當然,財政之榮也在于難中有巧,在于服務國家大局,在于擔當國家治理的基礎和重要支柱的神圣使命。在中國式現代化新征程中,政府與市場關系、政府與社會關系、中央與地方關系還要進一步理順,事權和支出責任必須盡快上移至中央、省級政府,預算管理制度、稅收制度還要繼續完善。俠之大者,為國理財。

     

     

    (文章僅代表作者觀點。)

    本文為轉載內容,授權事宜請聯系原著作權人。

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    如何理解2023年財政赤字和專項債安排?

    2023年財政收入形勢好于2022年,但支出剛性不減,緊平衡態勢仍將持續。

    圖片來源:視覺中國

    文丨羅志恒(粵開證券首席經濟學家、研究院院長

    根據2023年《政府工作報告》的安排,2023年的赤字率擬提至3%,高于去年0.2個百分點;赤字規模為3.88萬億,高于去年5100億元;專項債擬按3.8萬億安排,高于去年1500億元。赤字規模和專項債合計7.68萬億,高于去年6600億元,體現了加力提效的政策基調和推動經濟運行整體好轉的決心。

    一、2023年財政政策基調為“加力提效”與“防范化解地方債務風險”,兼顧穩增長與防風險

    2023年財政政策的總基調是兩個方面,即“加力提效”與“防范化解地方債務風險”,意味著財政政策是有克制的寬松,兼顧穩增長和防風險,考驗財政統籌能力。財政政策在2023年仍將在擴大內需、穩定就業、穩定物價、推動科技創新、改善民生、推動區域協調發展,促進經濟高質量發展中發揮極為重要的作用。

    “加力提效”將力度置于效果前,赤字規模和專項債均高于去年,財政較為積極,有利于推動經濟運行整體好轉。不同于2022年的“提升效能,更加注重精準、更可持續”和2021年“提質增效,更可持續”,更接近2020年“更加積極有為”的基調,與2019年的“加力提效”一致。

    “加力”并“保持必要的支出強度”是今年經濟形勢的需要,是順應經濟形勢和經濟工作目標的順勢而為。當前我國經濟總體在持續恢復,PMI連續回升、新增社融同比多增,但是總需求不足仍是當前經濟的核心矛盾,三重壓力未根本解決。2023年中國經濟面臨仍面臨嚴峻的內外部形勢:外需環境已發生重大變化,即全球經濟下行引發我國出口下行;房地產風險仍未完全釋放;居民資產負債表仍需修復;民營經濟信心有必要進一步提振。因此,有必要通過擴張的財政政策拉動投資、促進消費,擴大總需求、兜底社保民生、促進科技創新。

    二、赤字率和專項債上調,減稅降費從追求規模轉向注重精準有效

    積極財政政策主要體現在赤字規模、專項債額度上升以及實施的精準性和有效性;減稅降費從數量規模型轉向效率效果型,更加注重精準性,有利于穩定宏觀稅負。

    其一,從赤字率3%看,較上年提高0.2個百分點,赤字規模增加5100億元,既保證了政策的連續性、必要的支出強度,同時并未過高提高赤字率,為未來財政可持續性和財政空間奠定基礎。這種安排有利于更好支持落實完善減稅降費,助企紓困,提高微觀主體活力;有利于保證必要的支出強度,進而擴大總需求,對沖外需下行;通過財政支出結構優化,有利于更好服務于鄉村振興、科技創新、區域均衡等重大戰略;通過加大轉移支付,進一步確?;鶎印叭!辈怀鰡栴}。

    其二,從專項債看,較上年增加1500億元,規模上升,短期內有利于擴大基建投資,帶動社會投資,穩定總需求;中長期看有利于優化供給結構,提高經濟社會運行效率。同時,今年專項債的使用范圍將進一步擴大,進一步擴大用作項目資本金范圍,有利于一大批重大工程從節奏上盡快落地,靠前發力。專項債與政策性金融工具的協調配合預計在今年仍將發揮積極作用。

    需要注意的是,2022年當年新增專項債規模3.65萬億,但由于經濟形勢需要,另外使用了5029億元結存限額空間,所以實際發行新增專項債券超過4萬億元(40384億),再融資專項債1萬億(10932億)。截至2022年底,全國地方政府債務限額為376474.3億元,其中一般債務限額158289.22億元,專項債務限額218185.08億元;全國地方政府債務余額350618億元,控制在全國人大批準的限額之內。其中,一般債務143896億元,專項債務206722億元。因此,我國地方債務限額與余額的空間還有2.59萬億,其中一般債1.44萬億;專項債1.15萬億。所以如果經濟形勢需要,2023年專項債的理論空間有4.95萬億。但是我們認為,由于專項債要以項目收益為償還依據,目前專項債項目的現金流較差、邊際收益遞減,申報環節存在包裝等現象,已成為事實上的一般債,有必要通過一般債來拉動投資。專項債不計入赤字,導致容易誤判風險。


    其三,從減稅降費看,今年的提法是“完善稅費優惠政策”“對現行減稅降費、退稅緩稅等措施,該延續的延續,該優化的優化”,意味著與過往比發生重大變化,從追求減稅降稅的規模轉向效率效果和精準性針對性,有利于穩定宏觀稅負。“按照穩定宏觀稅負的原則,統籌助企紓困、財政可持續和優化稅制結構的需要,進一步完善減稅降費退稅緩稅等政策?!蔽覈掷m推出減稅降費退稅緩稅有效地緩解了經營主體的現金流,提高了企業的抗風險能力,但是導致宏觀稅負持續下行,一般公共預算收入/GDP下降至16.8%,較2015年的高點下降了5.3個百分點。大國必須保證一定的宏觀調控能力以應對經濟社會風險財政化等各方面挑戰,這就需要穩定宏觀稅負。從具體實施看,突出對中小微企業、個體工商戶以及特困行業的支持,能夠實現政策“提效”。

    三、進一步加大對地方的轉移支付,確?;鶎印叭!辈话l生風險,緩解區縣財政壓力和收支矛盾

    《政府工作報告》在面臨的風險挑戰中提出了“一些基層財政收支矛盾較大”,在2023年政府工作建議中,提出要做好基層“三保工作,這主要是因為近年來受疫情沖擊和預期低迷等影響,我國財政收支矛盾加劇,疊加債務集中到期,部分區縣的庫款保障系數明顯下行,區縣財政流動性風險和重整風險上升。而基層“三保直接面向企業和居民,關系到經營主體的滿意度和獲得感。因此,財政部門持續加大對地方轉移支付,并要求省對市縣加大轉移支付力度。2023年中央對地方轉移支付預計10.06萬億元,增長3.6%,剔除一次性安排的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付后增長7.9%。

    四、明確要求“防范化解地方債務風險”,增加的赤字全部是中央赤字和國債

    《政府工作報告》提出:“地方債務防范化解地方政府債務風險,優化債務期限結構,降低利息負擔,遏制增量、化解存量?!?/p>

    地方政府債務推動了經濟發展,但也引發了財政與金融風險交織等問題。地方債務的根本原因是近乎無限責任政府及考核激勵機制。防范地方政府債務主要是防范地方政府隱性債務,包括部分城投平臺有息債務、PPP等形成的名股實債、政府應付賬款等。近年來隨著減稅降費進行和疫情反復沖擊以及房地產持續下行,地方債務到期和付息壓力疊加,導致地方財政收支形勢矛盾,三保問題突出,影響了化解地方政府隱性債務的進度。國債發行成本低、到期周期長,有必要通過提高國債規模和占比,再轉移支付給地方,逐步解決地方政府的壓力。

    從2023年的赤字安排看,新增赤字5100億元,全部是中央赤字,通過國債發行彌補,這實際上就是中央更多地加杠桿、轉移支付給地方以緩解地方壓力和防范債務風險的體現。全國財政赤字38800億元,比上年增加5100億元,其中,中央財政赤字31600億元,增加5100億元;地方財政赤字7200億元,與上年持平。

    五、進一步優化財政支出結構,服務國家重大戰略,強化績效管理,支出端“提效”

    2023年持續優化財政支出結構,圍繞推動高質量發展,加大對經濟社會發展薄弱環節和關鍵領域的投入,積極支持科技攻關、鄉村振興、區域重大戰略、教育、基本民生、綠色發展等重點領域,實現促消費、擴投資,穩就業穩民生,促進科技創新等。中央本級支出優先保障中央儲備支出、中央國債發行付息支出等剛性和重點支出,中央部門支出在連續多年嚴格控制基礎上按總體持平安排。同時,提高財政資金使用效益。

    六、2023年財政收入形勢好于2022年,但支出剛性不減,緊平衡態勢仍將持續

    2023年的收入形勢總體好于2022年,主要是基于:一是經濟總體呈恢復態勢奠定了財政收入形勢向好的基礎。在一系列政策的推動下,市場信心和預期逐步好轉。宏觀上正常的生產生活秩序與微觀主體對美好生活的向往將推動經濟恢復。當然這也依賴于政策實施效果。二是2022年大規模留抵退稅導致基數偏低,2022年一般公共預算收入同比0.6%。三是2022年緩稅緩費的部分在今年入庫。

    但是支出壓力依然較大,優化支出結構的任務較重。其一,穩增長、推動經濟運行整體好轉今年的重要目標,是穩就業和穩民生的重要保障,這需要財政推動促消費、擴投資。既包括直接拉動基建帶動投資,還包括加強重點城市流通保供體系建設、建設綜合物流樞紐暢通流通體系、挖掘縣鄉消費潛力等。其二,鄉村振興、區域均衡發展、綠色低碳發展等需要財政投入保障。其三,推動經濟結構轉型升級、促進科技創新,實現高質量發展,仍需財政加大支持力度。

    總之,財政之難在于多目標平衡,在于政府職能近乎無限。當然,財政之榮也在于難中有巧,在于服務國家大局,在于擔當國家治理的基礎和重要支柱的神圣使命。在中國式現代化新征程中,政府與市場關系、政府與社會關系、中央與地方關系還要進一步理順,事權和支出責任必須盡快上移至中央、省級政府,預算管理制度、稅收制度還要繼續完善。俠之大者,為國理財。

     

     

    (文章僅代表作者觀點。)

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